文|周君芝、谢雨心(研究助理)

导读

人口，既是改革出发点，也是改革终点。

中国未来的人口趋势：

（一）老龄化速度快（2051年高峰）

（二）每十年出生人口下降一个台阶（100万）

（三）劳动力规模依然庞大但逐渐老化

（四）人口流向两“极”，东部沿海和成渝地区，一线和新一线

应对未来人口趋势，中国或有八点改革方向：

（1）应对老龄化趋势，推进养老第二和第三支柱

（2）应对劳动力趋势，职业教育改革

（3）应对医疗保障不足，深化医药体制改革，完善多层次医疗保障体系

（4）应对生育率偏低，补贴生育和减免税收

（5）统一大市场，商品要素资源向“人口极”地区集中

（6）财税改革，基建财政向民生财政转型

（7）科技突破，锚定科技强国战略（2035年）

（8）服务业发展，优质高效并且强就业吸纳

要点

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化” 。

人口既是生产者又是消费者，是国家发展的资源禀赋条件，也是一国可持续发展的动力源泉。

理解改革方向，我们可能需要回到人口这一底层变量。

未来已来，中国人口将面临三大趋势：

趋势一，老龄化速度快且城乡分化日益加大

2023年中国已经处于中度老龄化阶段，65岁以上人口占总人口的比例达15.4%。

中国老龄化程度持续推进，随着婴儿潮退休，中国到2051年老龄化程度达到高潮。

人口老龄化程度区域间差异不断加大，乡村老年抚养比远高于城镇（差距可达50%）。

趋势二，低生育率和育龄妇女数量下降并存；

2023年我国出生人口902万人，育龄妇女综合生育率已不足1.2，建国以来新低。

未来中国出生人口波动下行，每十年下降一个台阶（100万）。

出生率下行会将人口压力逐一传导至幼儿园（2022）、小学（2024）、中学（2030）以及大学教育体系。

趋势三，劳动力规模依然庞大但逐渐老化；

劳动年龄人口规模和比重虽从2013年后持续下降，但2023年规模仍达9.6亿人，居全球前二。

随着人口老龄化程度加深，中国劳动力人口年龄结构进一步老化。劳动力平均年龄呈上升趋势，正逼近40岁。

从人口流向来看，中国人口虹吸极正显现，这也是中国人口未来的重大趋势。

（一）有东部沿海和成渝呈现两个人口虹吸极

2000年以来，珠三角、长三角在内的东部沿海地区城市群规模扩张了1.44亿人

尽管有些区域人口负增长，但城市群人口逆势增长，如山西中部城市群、呼包鄂榆城市群。

（二）一线和新一线的人口吸附能力持续

2023年，一线城市人口由降转增，2023年人口增量前四的城市，均为新一线城市，且都是省会城市，分别是合肥（增长21.9万人）、郑州（增长18万人）、杭州（增长14.6万人）、成都（增长13.5万人）。

还有部分中西部核心城市，如贵阳，人口吸附能力也不差。2021-2023年，每年人口增量均超10万。

（三）省内人口向单核或者双核城市集聚

如湖北省内人口向省会城市武汉集聚。2023年湖北总人口较上年下降6万人，而武汉常住人口仍大幅上升3.5万人。

再来看山东，2022和2023年山东常住人口下降7.21万和39.82万，青岛市常住人口分别增加8.54万和2.94万人，济南市则增加7.9万和2.2万人。

应对人口总量和流向趋势，中国未来一个重要改革方向是民生领域改革。

（一）应对劳动力趋势，未来或有职业教育改革

目前我国高技能人才仅占就业人口总量的7%，远低于发达国家40%—50%的水平。

（二）应对老龄化趋势，推进养老金第二和第三支柱

目前中国第一支柱基本养老保险一支独大；第二支柱覆盖率低，发展明显滞后；第三支柱刚刚起步。未来将推进养老第二和第三支柱发展。

（三）应对医疗保障不足，深化医药卫生体制改革，完善多层次医疗保障体系

当前医保基金支出压力较大。

近期政策号召深入推广三明医改经验，进一步完善医疗卫生服务体系，推动公立医院高质量发展，促进完善多层次医疗保障体系。

（四）应对生育率偏低，或启动生育补贴和税收减免

德国为例，子女津贴和税收减免，税收减免约可覆盖0-18岁孩子抚养成本的36.5%。

基于效率和公平的再统筹，多极增长与区域平衡亦是改革重点。

（五）统一大市场，商品要素资源或向“人口极”地区集中。

近年党中央、国务院先后制定印发了一系列政策文件，着力打破市场壁垒与地区分割，以增强市场竞争的公平有序。

（六）财税改革，基建财政向区域均衡民生财政转型。

随着地方基本城市建设支出中枢下移，民生支出占比将不断抬。各地人口流动与人口结构差异未来将进一步凸显，未来中央社保统筹力度将进一步加大

（七）科技突破，锚定科技强国战略目标（2035年）。

2015年5月，国务院印发《中国制造2025》， 明确提出要提升中国在全球价值链中的位置，大力发展中高端的科技制造业，在关键基础材料和核心基础零部件上要实现较高的自主制造能力。

（八）服务业发展，优质高效并且强就业吸纳。

党的二十大报告指出，构建优质高效的服务业新体系，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合。巩固服务业强劲复苏态势、推动服务业快速优质发展，继续发挥服务业对经济增长的主引擎作用。

风险提示：政策理解不透彻，经济走势不确定，海外宏观政策紧缩和地缘政治冲突超预期

目录

引言

我国14亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口的总和，艰巨性和复杂性前所未有。

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化” 。

人口既是生产者又是消费者，是国家发展的资源禀赋条件，也是一国可持续发展的动力源泉。不同时期人口有不同特征，人口结构决定的经济增长模式也有区别。经济改革的目的是为了更好的发展，并将发展成果惠及更多民众。理解改革方向，我们可能需要回到人口这一底层变量。

人口，既是改革的出发点，也是改革的终点。

正文

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未来已来：中国人口三大趋势

（一）老龄人口：老龄化速度快且城乡分化日益加大

2023年中国已经处于中度老龄化阶段，65岁以上人口占总人口的比例达15.4%。

国际通行规则中，65岁是老龄人口的划分标准。

65岁及以上人口占总人口的比例大于7%，意味着一个社会步入老龄化阶段；7%-14%则为轻度老龄化阶段；14%-20%为中度老龄化阶段；20%以上为重度老龄化阶段。

用65岁及以上老年人口与劳动年龄人口（15-64岁）的比重来衡量老年人口负担。该比例称为老年抚养比，即每100名劳动年龄人口需要负担多少位老人。

中国老龄化程度持续推进，随着婴儿潮退休，中国到2051年老龄化程度达到高潮。

中国的老年抚养比从2013年开始明显增长，从13.08%增长至2023年的22.5%。随着1963-1970年这波婴儿潮人口退休，数年后老龄化程度、老年抚养比的增长都将进一步提速。

我们前期报告《央地关系之财政支出》中，根据联合国对我国分年龄人口预测数据为基础进行大致匡算，将男60岁、女50岁以上人口视为退休人口。测算结果显示我国退休人口将持续攀升，直至2051年达到高峰（5.9亿人），随后开始有所回落。

2014年、2023年、2031年、2047年前后几年退休人口增量边际变化较大，主要是对应了当年的婴儿潮，我国出生人口的阶段性峰值基本出现在1954年、1963年、1970年、1987年，与退休人口增量加快的年份大约相差60年左右。

从当前至2051年，四个退休人口增量边际加快的阶段，老龄化程度和老年抚养比都将进一步抬升。

人口老龄化程度区域间差异不断加大，乡村老年抚养比远高于城镇（差距可达50%）。

分区域看，东北和川渝地区老龄化程度较深，均超过17%。江西、福建和贵州三省老龄化程度最低，老龄化程度低于13%。老龄化程度深的省市，城镇老龄人口多于乡村。

从中国总的城镇和乡村结构来看，乡村老年抚养比为30.94%，远高于城市的16.51%，和镇的19.37%。重庆和江苏的乡村老年抚养比最高，分别为46.87%和44.14%。

（二）新生人口：低生育率和育龄妇女数量下降并存

2023年我国出生人口902万人，育龄妇女综合生育率已不足1.2，建国以来新低。

低生育率的现状主要有四方面因素影响：一是育龄妇女规模持续缩减；二是婚育年龄不断推迟；三是年轻人群生育意愿走低；四是不孕不育比例偏高。

第七次人口普查数据显示，按年龄从大到小，育龄妇女人数趋势减少。未来15年内15~49岁的生理育龄妇女规模年均减少286万人。2020年，年龄在29-34岁的育龄妇女规模均在1000万以上，而年龄在18-23岁的育龄妇女规模仅有700万左右。

根据国家卫生健康委员会调查，育龄妇女平均打算生育子女数从2017年的1.76个下降到2021年的1.64个，其中“90后”“00后”分别仅为1.54个和1.48个，年轻人群的生育意愿持续走低。

未来中国出生人口波动下行，每十年下降一个台阶（100万）。

国务院发展研究中心最新发布的《中国发展报告2023》称，出生率延续降低水平将主导中国人口变化的长期趋势，预计未来年度出生人口约每十年下一个百万台阶。

联合国《世界人口展望2022》分别在高、中和低生育率假设下对中国出生人口进行了预测。

考虑到联合国统计的2022和2023年中国人口数据与国家统计局数据存在偏差，我们使用历史数据对联合国预测数据进行调整。经调整后出生人口预测结果显示，中国出生人口在各阶段同样呈现波动下行趋势。

出生率下行会将人口压力逐一传导至幼儿园（2022）、小学（2024）、中学（2030）以及大学教育体系。

目前出生率下降已经对幼儿教育行业造成显著影响，幼儿园在园人数在2020年见顶。

2017年以来，全国每年的新生儿数量都比前一年减少100万到200万，每年出生人口的减少，都会体现在三年后的幼儿园生源缺口上。

作为出生人口萎缩冲击波的前沿阵地， 幼儿园数量在2022年出现2008年以来首次缩减，2023年全国幼儿园数量27.44万所，相较于2022年再次减少1.48万所，在园幼儿数减少534.55万人。

接下来，人口萎缩的冲击也即将蔓延到小学、中学乃至大学，小学生和初中生在校人数峰值将分别于2024、2030年到来，此后将快速下滑。

（三）劳动人口：劳动力规模依然庞大但逐渐老化

劳动人口规模和比重持续下降，但总规模依然庞大，当前仍有劳动人口近10亿。

我国劳动年龄人口占比高峰在2010年达到（74.5%）；2020年劳动人口占比已经70%，到2023年为68.3%。

我国15-64岁劳动年龄人口规模在2013年达到峰值（10.1亿人），随后逐年下降；到2023年劳动人口规模降至9.6亿人。

人口老龄化程度加深，中国劳动力人口也在年龄加大，目前年龄均值已在40岁。

根据中央财经大学中国人力资本与劳动经济研究中心发布的《中国人力资本报告2023》，全国劳动力人口平均年龄呈上升趋势，正逼近40岁。

全国劳动力人口平均年龄从1985年的32.25岁上升到2021年的39.42岁，其中城镇从1985年的33.03岁上升到了2021年的39.16岁，农村从1985年的31.99岁上升到了2021年的39.82岁，而乡村男性劳动力的平均年龄超过40岁，为40.39岁。

2

人口流向：虹吸“极”逐步显露

（一）地域两极：东部沿海和成渝呈现两个人口虹吸极

中国有19个国家级城市群，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。

2000年以来，珠三角、长三角在内的东部沿海地区城市群规模扩张了1.44亿人。

先看集聚规模，19个城市群所集聚的人口由9.44亿扩大到11.14 亿，从第五次到第七次人口普查的20年间净增1.7亿，高于同期全国人口增量（1.44亿）。也就是说城市群人口除自身增长外，还从其他地区吸纳了2000多万人。

再看集聚速度，绝大多数城市群在2000-2020年期间的人口增速均高于所在区域，尤其是珠三角、长三角，城市群人口增长速度遥遥领先其他城市群。

尽管有些区域人口负增长，但城市群人口逆势增长，如山西中部城市群、呼包鄂榆城市群。

2010年以来，部分人口回流中西部，成渝城市群人口扩张速度明显加快。

2010-2020年，部分人口回流中西部，东部、中部、西部、东北地区常住人口年均增长分别为1.08%、0.22%、0.61%、-1.05%，常住人口占比变化分别为2.2、-0.8、0.2、-1.2个百分点。

（二）城市能级：一线和新一线的人口吸附能力持续

2023年，一线城市人口由降转增，长三角、珠三角城市群人口增量明显。

上海、深圳人口增量超10万，深圳增量最高，广州增加9.3万人，北京增长1.5万人。

东南沿海部分城市群进一步彰显较强人口吸引力，长三角、珠三角城市群人口增量明显。

除一线城市外，新一线城市亦受欢迎，人口延续了增长趋势。

2023年人口增量前四的城市，均为新一线城市，且都是省会城市，分别是合肥（增长21.9万人）、郑州（增长18万人）、杭州（增长14.6万人）、成都（增长13.5万人）。长沙和西安人口增量表现也毫不逊色，分别增长9.3和8.2万人。

还有部分中西部核心城市，如贵阳，人口吸附能力也不差。2021-2023年，每年人口增量均超10万。

合肥承接了长三角城市群的产业转移，自身汽车、显示屏等产业发展强劲，成都则受益于成渝双城经济圈的政策支持，创造了许多就业岗位。

（三）省内人口向单核或者双核城市集聚

省内人口有向单核或双核城市集聚的趋势。

单核省份如湖北省，省内人口向武汉集聚。2023年湖北省总人口较上年下降6万人，多数地级市人口也有所下降，常住人口数大幅上升的仅有省会武汉市，增加了3.5万人。

双核省份如山东省，省内人口向青岛和济南集聚。2022和2023年在山东省总体常住人口数下降7.21万和39.82万的情况下，青岛市常住人口分别增加8.54万和2.94万人，济南市则增加了7.9万和2.2万人，其他地级市常住人口则基本都在减少，人口向青岛和济南双核城市集聚。

3

改革方向之一，民生领域四个改革重点

人口总量和结构重大变化，首先对民生领域带来影响。

二十大报告指出，我国“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大；群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”。

民生建设不平衡、不充分问题是个老问题，就业、教育、医疗、养老、生育这些领域都是新征程上我国民生领域改革的重点。

（一）应对劳动力趋势，未来或有职业教育改革

今年《政府工作报告》提出的城镇新增就业和城镇调查失业率是重要的宏观经济指标，反映了政府对就业的高度重视。中短期来看高校毕业生规模仍达千万级，就业压力波峰尚在。

目前就业的主要矛盾集中在青年人群，结构性特征日益突出。

根据教育部的最新统计数据，2024年全国高考报名人数激增，已达到1342万人，相比去年增长了51万人。2024届全国普通高校毕业生规模将达到1179万人，较去年增加21万。

5月份全国城镇16—24岁劳动力失业率为14.2%，全国城镇25—29岁劳动力失业率为6.6%，均高于全国城镇调查失业率（5.0%）。

青年失业率偏高的同时，我们发现就业市场供需格局存在结构性错配。

根据智联招聘发布2024大学生就业力调研报告，大专学历应届毕业生获得offer的比率最高，为56.6%，且高于去年的54.4%，还高于本硕博学历应届毕业生offer获得率。

本科、硕博学历应届毕业生的offer获得率分别为45.4%、44.4%，均低于去年的47.5%、56.7%。大专学历毕业生拥有技能优势，并对自身的学历差距有比较清晰的认知，使其offer获得率更高。

长期解决就业供需格局错配，职业教育改革或是一个重要方向。

人力资源和社会保障部数据显示，技能劳动者的求人倍率长期保持在2左右，技能型人才缺口高达2000万左右。目前我国高技能人才仅占就业人口总量的7%，远低于发达国家40%—50%的水平。产业工人要后继有人，提高职业教育质量是前提。

十九大报告提出把职业教育摆在更加突出的重要位置，推进职业教育改革，提高职业教育质量，增强职业教育适应性，建立健全适应社会主义市场经济和社会发展需要、符合技术技能人才成长规律的职业教育制度体系。

二十大报告再次明确了职业教育的重要地位和产教融合这一职业教育办学模式的重要作用。指出“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位。”

（二）应对老龄化趋势，推进养老金第二和第三支柱

当前中国人口老龄化程度加速，未来5-10年社保缺口压力显性化。

2019年中国社科院发布《中国养老金精算报告2019-2050》，2019年全国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余为4.26万亿元，此后将持续增长，到2027年达到峰值6.99万亿元，然后开始迅速下降，到2035年耗尽累计结余。

中国保险行业协会于2020年发布的《中国养老金第三支柱研究报告》指出，未来5-10年时间，我国预计会有8万亿-10万亿元的养老金缺口，且缺口将随时间推移进一步扩大。

一个国家成熟的养老体系主要由三支柱构成：第一支柱（政府主导）、第二支柱（企业主导），第三支柱（个人主导）。发达国家养老金替代率较高，主因三支柱支撑退休之后养老生活。

目前中国第一支柱基本养老保险一支独大；第二支柱覆盖率低，规模相对不足；第三支柱刚刚起步。

二十大报告强调要“健全社会保障体系”，“发展多层次、多支柱养老保险体系”，明确了今后五年乃至更长时期改革完善养老保险的重点任务。

2022年4月习近平总书记强调，“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制，扩大年金制度覆盖范围，规范发展第三支柱养老保险”。同一时期，个人养老金制度的实施，标志着我国三个支柱养老保险制度框架已经建立。

（三）应对医疗保障不足，深化医药卫生体制改革，完善多层次医疗保障体系

当前医保基金支出压力较大，个别省份出现基金赤字。

国家医保局的数据显示，近年来医药费用年增幅在8%左右，2021年与2011年相比，全国次均住院费用由6632元上涨到11003元，十年间涨幅约66%；全国次均门诊费用由180元上涨到329元，涨幅约83%；全国人均就诊次数由4.7次提高到6.0次，增幅约28%。

近年来居民医保基金运转紧平衡，2022年收入10128.9亿元、支出9353.4亿元，结余率仅为7.6%，个别省份出现基金赤字。

今年6月，国务院办公厅关于印发《深化医药卫生体制改革2024年重点工作任务》的通知，号召深入推广三明医改经验，进一步完善医疗卫生服务体系，推动公立医院高质量发展。

三明在医改前的2010年和2011年，统筹基金分别亏空1.43亿和2.058亿。

从2012年起，三明严控药品价格，组织采购联盟，专门负责统一的药品和耗材采购，耗材占医院收入从改革前的60.8%降低到2020年的32.5%，压低设备价格使得检查化验价格降低；此外，还改革薪酬体系，年薪计算由基础工分+工作量工分+奖惩工分（年薪+奖金），降低了医生对于不合理收入的预期。

自改革开始，三明全市的城镇职工医保基金连续保持盈余，医生收入不断提高、药品价格大幅下降。

2021年3月习近平总书记视察三明后，当年10月，国务院深化医药卫生体制改革领导小组专门印发文件，深入推广三明医改经验，深化医药卫生体制改革。

考虑到基本医保无法满足社会不同群体的多元需求，完善多层次医疗保障体系，或能更好地满足不同社会阶层群体的保障需求。

社会成员的收入差距与消费差距仍会存在，不同人群处于不同阶层是一个客观事实。通过构建多层次医疗保障体系来解除全民疾病医疗后顾之忧、提升全民健康素质无疑是现阶段十分重要的民生保障工程。

2020年《中共中央 国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》（中发〔2020〕5 号）文件提出多层次医疗保障体系建设的目标，坚持以人民健康为中心，加快建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次医疗保障体系；明确了多层次医疗保障制度的框架，以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的医疗保障制度体系。

法定医疗保障制度肩负着满足全体人民基本医疗保障需求的使命，是多层次医疗保障体系的主体性制度安排，是解除全体人民疾病医疗后顾之忧的根本制度安排。

商业健康保险肩负着满足社会成员超过法定医疗保障之上的医疗保障与健康提升需求的使命，是人民群众特别是高收入阶层获得更好的健康服务的有效途径。

慈善医疗是助力低收入困难群体解决疾病医疗问题的社会补充机制，遵循慈善与互助法则。

（四）应对生育率偏低，或启动生育补贴和税收减免

二十大报告提出，“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”。

自放开三孩政策以来，越来越多地方出台或拟出台生育补贴的相关政策。具体政策主要包括提供男女平等育产假、提高经济补贴（现金、税收减免）、提供托幼服务、促进就业性别平等方面，旨在构建生育友好型社会。

降低生育成本最主要、最直接的方式就是发放生育补贴。针对出生孩次、年龄，出生补贴力度有所不同，目前生育补贴政策主要由地方政府出台。

如今年5月，合肥发布《育儿补贴实施方案》，生育第2个子女，给予2000元的一次性补贴；生育第3个子女，给予5000元的一次性补贴。

面对总和生育率下降及少子化现象，各国早已出台现金奖励、税收优惠等提振生育率的相关政策。参考发达国家经验，中国未来或在生育补贴方面政策力度加大。

日本早在1994年起推出提振生育率相关政策，包括对儿童保育教育支持、育儿家庭支持及育儿父母就业支持等方面。而韩国生育率政策推出较晚，直到2006年韩国在其总和生育率降至1.1时才推行“低生育与老龄化社会基本计划”。

欧洲地区，以德国为例，在现金奖励和税收优惠方面支持更大。德国有子女津贴和税收减免，目前所有0-18岁的孩子均可领取250欧元/月的补贴，税收减免大约可以覆盖0-18岁孩子抚养成本的36.5%。

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改革方向之二，多极增长兼顾区域平衡

（一）统一大市场，商品要素资源或向“人口极”地区集中

建设全国统一大市场体现了中国式现代化更好实现效率与公平相兼顾、相促进、相统一的特点。

市场资源是我国的巨大优势，建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。

2021年12月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十三次会议时强调，“构建新发展格局，迫切需要加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，建立全国统一的市场制度规则，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动”，为建设全国统一大市场提供了根本遵循。

习近平总书记2023年2月7日的讲话“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系，营造市场化、法治化、国际化营商环境，持续优化劳动、资本、土地、资源等生产要素配置，着力提高全要素生产率。” 则说明了建设全国统一大市场在更好实现效率与公平相兼顾、相促进、相统一方面的作用。

近年来，党中央、国务院先后制定印发了一系列政策文件，着力打破市场壁垒与地区分割，以增强市场竞争的公平有序。

2022年4月，党中央、国务院出台《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，党的二十大报告也指出：“以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性。”

国务院2024年6月6日公布的《公平竞争审查条例》将于8月1日起施行。《条例》从四个方面明确19项政策措施不得包含的内容，建立一个涵盖经营主体生命全周期、经营全链条的审查标准体系。

条例要求没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，实施选择性、差异化财政奖励或者补贴，也不得在要素获取、行政事业性收费等方面给予特定经营者优惠，目的就是防止有的经营者凭借某些特殊政策来获取不正当的竞争优势。

建立全国统一大市场，就要允许生产要素市场化，在土地、劳动力、资本等传统要素市场中，土地的市场化改革相对滞后，因此潜力很大。

今年2月29日，中央全面深化改革委员会召开第四次会议，审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》等重要改革举措。

当前经济发展正在从主要依靠增加投入的粗放式发展，向依靠技术进步、组织优化等带动的效率提升转变。土地管理制度改革有望成为这盘发展大棋的“棋眼”，起到盘活全局的关键作用。

尊重客观规律，允许人口、土地和资金向优势区域集中，形成以京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等城市群为主要形态的增长动力源，这些区域重大战略正在为新时代中国经济高质量发展提供强大支撑。

（二）财税改革，基建财政向区域均衡民生财政转型

随着地方基本城市建设支出中枢下移，民生支出占比将不断抬升。

参考不同国家财政支出结构，我国经济事务类支出23%的占比显著偏高，未来地方基本城市建设支出占比将不断缩小。民生领域中，我国仅教育支出不落下风，11%的占比仅次于英美，高于加拿大和德法。8%的医疗健康支出和27%的社会保障支出占比，相比其他国家系统性偏低，是未来民生支出扩张的主要方向。

各地人口流动与人口结构差异未来将进一步凸显，未来中央社保统筹力度将进一步加大。

养老保险全国统筹工作分两步推进。

第一步，2018年启动基金中央调剂制度作为过渡性措施，2018至2021年中央共跨省调剂资金6000多亿元，规模与占企业职工基本养老保险支出的比例逐年扩大。从各省上缴下拨情况看，广东、北京、江苏、福建、浙江、山东六省市为主要的净上缴省份，辽宁、黑龙江、吉林、内蒙古是主要的净下拨省份，而东北三省的净下拨金额占比超过65%。

第二步，全国统筹制度于2022年1月正式实施。2022年通过全国统筹调剂基金跨省转移养老基金2440亿元，2023年进一步上升至2716亿元，增长11.3%。

（三）科技突破，锚定科技强国战略目标（2035年）

中高端制造业是实现技术追赶和效率提升的最有效部门，是经济增长的引擎。

2024年6月24日，习近平总书记出席全国科技大会、国家科学技术奖励大会和两院院士大会。

习近平总书记发表重要讲话，强调科技兴则民族兴，科技强则国家强。中国式现代化要靠科技现代化作支撑，实现高质量发展要靠科技创新培育新动能。必须充分认识科技的战略先导地位和根本支撑作用，锚定2035年建成科技强国的战略目标，加强顶层设计和统筹谋划，加快实现高水平科技自立自强。

中国共产党历来高度重视科技事业发展。

2015年5月，国务院印发《中国制造2025》， 明确提出要提升中国在全球价值链中的位置，大力发展中高端的科技制造业，在关键基础材料和核心基础零部件上要实现较高的自主制造能力。

十八大报告提出加快建设创新型国家的战略任务，确立2035年建成科技强国的奋斗目标。

二十大明确了以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的中心任务，明确了到2035年建成科技强国的战略目标。

此次讲话明确指出，要聚焦现代化产业体系建设的重点领域和薄弱环节，针对集成电路、工业母机、基础软件、先进材料、科研仪器、核心种源等瓶颈制约，加大技术研发力度，为确保重要产业链、供应链自主安全可控提供科技支撑。要瞄准未来科技和产业发展制高点，加快新一代信息技术、人工智能、量子科技、生物科技、新能源、新材料等领域科技创新，培育发展新兴产业和未来产业。要积极运用新技术改造提升传统产业，推动产业高端化、智能化、绿色化。

（四）服务业发展，优质高效并且强就业吸纳

服务业是稳增长、促就业和惠民生的主要力量。2023年服务业增加值比上年增长5.8%，服务业增加值占国内生产总值比重达到54.6%，对国民经济增长的贡献率为60.2%。

党的二十大报告指出，构建优质高效的服务业新体系，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合。巩固服务业强劲复苏态势、推动服务业快速优质发展，继续发挥服务业对经济增长的主引擎作用。

目前多省市已出台关于加快构建优质高效服务业新体系的支持政策。

2024年5月，浙江省人民政府办公厅印发《推动浙江服务业高质量发展三十条措施》，提出打造全球新兴产业科创高地、全球现代物流发展高地、全球数字贸易高地、全国品质生活高地等“六大高地”的三十条措施。

2024年6月，四川省人民政府办公厅出台《关于加快构建优质高效服务业新体系推动服务业高质量发展的实施意见》，指出加快构建优质高效服务业新体系，促进服务业供需更好适配，推进服务业强省建设。

风险提示

政策理解不透彻，对政策意图、政策影响分析不准确。

宏观经济走势仍存不确定性。当前宏观经济复苏总体好于预期，但结构上仍有分化，房地产市场多项指标仍处于负增长状态，工业品和居民消费价格指数表现仍偏弱，未来经济能否保持回暖趋势，仍需观察。

美国当前通胀仍高于预期，其货币政策紧缩周期可能延长，高利率环境或维持更长时间，拖累全球经济增长动力和资产价格表现。

地缘政治冲突仍存不确定性，扰动全球经济增长前景和市场风险偏好。