来源：国盛固收杨业伟团队

主要观点

经济调整压力之下，近几年宏观经济对财政发力的需求越来越高，但随着经济结构调整，财政也面临很多深层问题，财政自身压力约束财政发力效果。有效发力财政效力，需要在考虑解决财政面临的深层次问题的基础上。本文首先对当前财政形式的核心问题做出研判，其次详细分析政府“四本账”，深入解读我国财政管理制度的基础，和近年来财政的主要变化。

第一，土地财政下滑导致整体财力收缩，特别是地方财力收缩。2021年下半年以来，房地产市场进入长期的调整趋势，房企拿地积极性转弱，使得土地市场遇冷，“土地财政”相关收入随之下滑，地方财力受到明显冲击，从而引发了地方财政收支矛盾加剧、地方债务风险积累、财政支出缺乏动能等系列问题。预算内的“土地财政”收入主要体现在两部分，一部分是“土地财政”相关税收，包括五类房地产和土地专项税，另一部分是非税类收入，主要是政府性基金收入中的土地出让收入，两部分收入合计从2021年的8.71万亿降至2023年的5.80万亿，减少近3万亿，占地方前两本账收入的比重也从42.3%降至31.5%。

第二，持续的减税降费和经济基本面变化导致税收收入放缓，而非税收入增加提升财政收入的不稳定性。2015年底中央经济工作会议、2016年的十三五纲要，都提出“降低企业税费负担”，此后企业的税费负担政策开始出现重大调整，减税降费的政策陆续出台，叠加宏观基本面变化，2015-2023年，宏观税负从28.7%降至25.1%。为弥补税收收入和土地财政收入的下滑，地方普遍依靠非税收入发力， 2022年、2024年非税收入同比分别达24.4%、25.4%，但非税收入的增量主要来自交易资产带来的一次性收入，难以实现可持续的稳定增长。

第三，支出结构中刚性支出占比提升，包括付息支出等，而经济建设等非刚性支出占比下降。收入增长乏力制约财政支出发力，2020年以来，一般公共预算支出的实际增速持续不及预算目标增速。同时面对不同的支出需求，财政支出结构面临调整，2015年，社会文教、经济建设、基本政府职能、其他支出占比分别为37.6%、35.8%、22.4%和4.1%，2023年，结构调整至43.1%、29.0%、23.0%和4.9%，经济建设支出占比趋势性下降，社会文教支出占比明显上升。支出细项看，债务付息支出和社保就业支出增长最快。2015-2023年，债务付息支出从3549亿元增至11833亿元，且占一般公共预算支出的比重从2.0%升至4.3%，2023年社会保障和就业支出3.99万亿，其中规模较大的是行政事业单位养老支出（37%）、财政对基本养老保险基金的补助（28%）。

第四、收支缺口拉大，地方政府压力尤其明显。宏观经济承压、宏观税负下降，而逆周期调节需要财政支出发力，2021年以来财政缺口基本逐年扩大。2021-2024年，一般公共预算收支缺口预计扩大2.2万亿至6.5万亿；房地产市场降温，政府性基金收支缺口预计扩大2.4万亿到3.9万亿；国有资本经营预算的收支盈余有限，2024年为3700亿元；社保基金的收入中，2020年以来，每年财政资金补贴社保基金2万亿以上。加总前三本账的收支缺口，2021-2024年，预计财政缺口将从5.6万亿增加至10.1万亿，缺口扩大了4.5万亿。而收支缺口的扩大主要来自地方层面，2021-2024年地方本级缺口扩大4.7万亿，2.7万亿由地方承担，剩余部分主要通过中央转移支付弥补。随着财政收支缺口扩大，财政发力更加依靠债务收入。

最后、收入放缓债务攀升，债务率提升加大显性债务偿债压力。当前我国政府债务压力主要集中在地方层面，2023年我国广义政府债务构成中，国债余额30.0万亿，地方债40.7万亿，城投债60.8万亿，地方债务占全国77%。对于显性债务，地方债每年到期本金多通过发行再融资债滚续，而地方债的付息支出必须通过财政资金偿还，因此付息支出是更为直接的压力。预计2024年一般债利息/地方一般公共预算支出为2.8%，专项债利息/地方政府性基金支出为9.3%，后者接近10%的警戒线。专项债的还本付息来源应为专项债对应项目产生的政府性基金收入或专项债收入，不考虑棚改和土储专项债，根据我们的计算，2019-2023年，专项债项目收益率上限从10.9%降至3.8%，如果扣除当年还本金额，收益率从2019年的8.6%降至2023年的1.4%。即目前专项债项目本身产生的收入难以覆盖当年专项债的本息支出。

当前财政面临收入不足、支出受限、债务压力攀升的格局。而这与基本面走弱在形成互相促进的反馈效应，形成当前财政的困境。打破这种格局，需要更为强力的政策，以积极的财政发力来改变收入端走势，改革财税制度补充地方财力。进而形成经济扩张，收入增长，支出扩张，债务压力缓解的正反馈循环。2024年中央经济工作会议提出实施更为积极的财政政策，预计财政发力将能够有效的改善当前财政所面临的问题。

风险提示：政策变化超预期、统计口径存在误差、经济基本面超预期改善、数据滞后风险。

报告正文

1.当前财政形式研判

1.1 收入端——“土地财政”衰弱，宏观税负下滑

1.1.1 “土地财政”收入下滑重创地方财政收入

“土地财政”是分税制改革后弥补地方财政收入的重要途径，近年来“土地财政”衰弱也导致了地方财政收支矛盾加剧。分税制改革后，地方财政收入大幅削弱，而财政支出规模并未明显压降，这导致地方财政收支压力骤增，土地财政成为地方补充财力的重要途径，对于推动经济建设、加快城镇化进程，起到了积极作用。2021 年下半年以来，房地产市场进入长期的调整趋势，房企拿地积极性转弱，使得土地市场遇冷，“土地财政”相关收入随之下滑，地方财力受到明显冲击，从而引发了地方财政收支矛盾加剧、地方债务风险积累、财政支出缺乏动能等系列问题。

2021 年以来““土地财政”收入滑，,2021-2023 年相关收入占地方前两本账的比重从42%降至 31%。预算内的“土地财政”收入主要体现在两部分，一部分是“土地财政”相关税收，包括五类房地产和土地专项税，城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税；另一部分是非税类收入，主要是政府性基金收入中的土地出让收入，土地出让收入包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入三个科目。2023 年，“土地财政”税收共 1.85 万亿，占第一本账收入比重从 2020年的 10.8%下滑至 8.6%；土地出让收入从 2022 年开始大幅下，导致2022-2023 年全国政府性基金收入同比分别为-20.5%、-9.2%。“土地财政”相关收入均为地方收入，两部分收入合计从 2021 年的 8.71 万亿降至 2023 年的 5.80 万亿，占地方前两本账收入的比重从 42.3%降至 31.5%，在全国的占比从 29.0%降至 20.17%。

地方普遍通过盘活存量资产提高非税收入，但存量型收入的可持续性有限，““土地财政”中长期或趋势性收缩，地方需要寻找新的增量型财政收入。房地产市场经历 3 年多的调整，土地一级市场也持续降温。需求端，统计全年百城住宅类用地成交面积，从 2020 年的 4.4 亿平方米降至 2024 年的 1.9 亿平方米，下滑达 56%。供给端，需求拖累同样导致供给收缩，住宅用地供应明显下降，统计全年百城住宅类用地供应面积，从 2020 年的5.6 亿平方米降至 2024 年的 2.3 亿平方米，下滑 59%。展望未来，如果房地产支持政策持续加码，或在一定程度上对冲土地市场的收缩，但中长期来看，随着我国城镇化进程的提高、地方基础设施建设逐步完善、房地产市场进入存量时代，我们认为土地财政的相关收入或呈下滑趋势，地方需要寻找新的财政收入来源。

1.1.2 宏观税负下滑，存量收入弥补增量收入

除了土地财政的滑坡，近年来我国财政收入承压的另一重要原因是宏观税负走低。分税制改革后我国宏观税负趋势性回升，而近十年大规模减税降费导致宏观税负下滑。宏观税负是税制的基本要素之一，也是财税改革中的核心问题之一，1978 年改革开放后，为了激发地方政府和企业的积极性，中央和地方财政“分灶吃饭”， 财税改革遵循“减税让利”的原则，这有利于推动经济增长，但也导致国家的宏观调控能力减弱，以大口径的宏观税负衡量（广义政府收入/GDP），宏观税负从 1978 年持续下降。因此 1994 年开展的分税制改革，目标是提高“两个比重”，全国财政收入占 GDP 的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，前者即宏观税负的概念。1994 年分税制改革后，宏观税负有明显的提升，1994 年-2015 年，宏观税负从 10.7%上升至 2015 年的 28.7%。随着宏观税负的走高，关于宏观税负的讨论增多。2015 年底中央经济工作会议、2016 年的十三五纲要，都提出“降低企业税费负担”，此后企业的税费负担政策开始出现重大调整，减税降费的政策陆续出台，2015-2023 年，宏观税负从 28.7%降至 25.1%。

为弥补税收收入和土地财政收入的下滑，地方普遍依靠非税收入发力，2022 年中央强调盘活存量资产，2024 年多地“砸锅卖铁”化债。盘活国有资产可追溯到 2022 年 5 月11 日，国务院常务会议提到“部署进一步盘活存量资产，拓宽社会投资渠道、扩大有效投资”，2022 年 5 月 19 日国务院办公厅发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，此后发改委、财政部、自然资源部也发布相关文件跟进。进入 2024 年，多地在政府文件中表态“砸锅卖铁”筹资化债，表明地方财政收支的紧迫，以及推进化债的决心。

2022年和2024年非税收入高增长，但存在不可持续性的风险。在税收收入下滑的 2022年、2024 年，非税收入同比分别达 24.4%、25.4%。但非税收入的增量主要来自交易资产带来的一次性收入，属于存量型收入，而税收收入是以收入、资产、消费等为税基的增量型收入，非税收入能够带来冲量的财政收入，但难以实现可持续的稳定增长。

自 2016 年提出减税降费以来，政策定调从“十三五”时期大力减税降费，逐步过渡到“十四五”时期实施结构性减税，预计未来宏观税负趋于稳定。2016 年，中央经济工作会议明确提出减税、降费后，“十三五”时期（2016 年-2020 年）开始实施大规模的减税降费政策，2018 减税降费 1.3 万亿，2019 年减少降费超过 2.3 万亿以上，2020 年为市场主体减负超 2.6 万亿。但进入“十四五”时期（2021 年-2025 年），随着经济增速下台阶、持续大规模实施减税降费政策，宏观税负持续下滑对财政造成了一定压力。2021 年的政府工作报告中，提出实施新的结构性减税举措，并且国务院新闻发布会上，财政部表示“十四五”时期，需要保持宏观税负总体稳定。而“十三五”时期的相关表述多为，“进一步”、“更大规模”、“加大力度”。2024 年，政府工作报告中提到，落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。预计在房地产市场低迷、土地财政转向、地方财政压力加剧、经济增长承压的环境下，为了减轻企业和居民负担、扩大国内有效需求，结构性的减税降费政策短期内或将持续，但考虑到财政的压力，宏观税负率或趋于稳定。

1.2 支出端——付息和社保支出高增，非刚性支出面临压缩

收入增长乏力制约财政支出发力。随着经济下行压力加大、持续大规模实施减税降费、以及土地财政收入滑，,2022 年以来一般公共预算收入实际增速均不及预算目标，2022年（目标 4%，实际 0.6%）与 2024 年（目标 3.3%，实际 1.3%）的实际完成情况与目标值差距较大。收入下滑导致支出端受限，2020 年以来，一般公共预算支出的实际增速持续不及预算目标增速，2024 年预算目标增速 4%，实际同比 3.6%。

财政收入增长承压，面对不同的支出需求，财政支出结构面临调整，2015 年以来，我国经济建设支出占比从 35.8%压降至 2023 年的 29.0%。一般公共预算支出按照其主要用途可以划分为经济建设费类、社会文教费类、基本政府职能支出和其他支出。随着我国进入经济增速换挡期，财政收支增速中枢回落，财政支出结构将会优先满足刚性更强的支出，财政支出结构逐步调整。2015 年，社会文教、经济建设、基本政府职能、其他支出占比分别为 37.6%、35.8%、22.4%和 4.1%，2023 年，结构调整至 43.1%、29.0%、23.0%和 4.9%，经济建设支出占比趋势性下降，社会文教支出占比明显上升，基本政府职能支出和其他支出占比小幅上升。

支出细项看，债务付息支出和社保就业支出增长最快。具体来看，2015-2023 年，财政支出中债务付息支出、社会保障和就业支出、金融支出增长较多，年均复合增速分别为16.2%、9.7%、9.4%，此外卫生健康。科学技术支出也相对较多，年均复合增速分别为8.2%、8.0%。从支出增速最高的两项来看，2015-2023 年，债务付息支出从 3549 亿元增至 11833 亿元，且占一般公共预算支出的比重从 2.0%升至 4.3%，2023 年社会保障和就业支出 3.99 万亿，其中规模较大的是行政事业单位养老支出（37%）、财政对基本养老保险基金的补助（28%）。

中央和地方经济建设支出占比均明显压缩，中央支出中基本政府职能、债务支出占比提升，而地方支出的增量集中在社会文教支出。分中央和地方来看，中央本级的基本政府职能、其他支出占比提升，2023 年中央本级基本政府职能支出、其他支出、社会文教支出、经济建设支出分别占比 54.4%、18.5%、16.9%、10.2%，分别较 2015 年变化 4.5%、5.9%、-2.3%、-8.0%，其他支出的增长主要来自债务付息支出；同期地方的财政支出中，社科文教支出占比明显提升，经济建设支出占比下滑较多，2023 年地方基本政府职能支出、其他支出、社会文教支出、经济建设支出分别占比 18.0%、2.7%、47.3%、32.0%，其中社会文教支出、经济减少支出占比分别较 2015 年上升 6.6%、下降 6.8%。

1.3 收支缺口扩大——财政更加依赖融资性收入

宏观税负下降，土地财政滑，，叠加社保基金缺口扩大，财政收支缺口出现明显扩大。结合财政四本账的收支差额分析财政收支压力，2021 年以来财政缺口基本逐年扩大。宏观经济承压、宏观税负下降，而逆周期调节需要财政支出发力，2021-2024 年，一般公共预算收支差额预计从 4.3 万亿增至 6.5 万亿，扩大了 2.2 万亿；房地产市场降温，政府性基金收支缺口预计从 2021 年的 1.5 万亿增至 3.9 万亿，扩大了 2.4 万亿；国有资本经营预算的收支盈余有限，2024 年为 3700 亿元；社保基金的收入中，2020 年以来，每年财政资金补贴社保基金 2 万亿以上，主要从一般公共预算调入，而社保基金的收支盈余计入社保基金账户，社保基金只调入不调出。加总前三本账的收支缺口，2021-2024年，预计财政缺口将从 5.6 万亿增加至 10.1 万亿，缺口扩大了 4.5 万亿。

收支缺口的扩大主要来自地方层面，2021-2024 年地方本级缺口扩大 4.7 万亿，2.7万亿由地方承担，剩余部分中央转移支付弥补。分中央和地方来看，2021-2024 年，预计地方第一本账的收支缺口从 10 万亿扩大到 12.5 万亿，考虑转移支付增长，地方第一本账收支缺口从 1.8 万亿增至 2.3 万亿；第二本账缺口从 1.5 万亿扩大至 3.9 万亿，土地财政收入的下滑对地方本级收入的影响较大。不考虑转移支付，前三本账收支缺口合计从 11.4 万亿增值 16.1 万亿，缺口扩大了 4.7 万元，其中 2.7 万亿缺口有地方本级承担。而中央层面，2021-2024 年，中央本级财政收支盈余预计由 5.7 万亿增至 6 万亿，变化不大，但考虑到对地方转移支付的支出后，中央前三本账收支收支缺口预计从 2.5万亿增至 4.2 万亿，缺口扩大了 1.7 万亿。

随着财政收支缺口扩大，财政发力更加依靠债务收入，近年来预算内广义赤字率总体上升，但城投净融资收缩导致更宽口径的广义赤字率出现下降。财政收支缺口由两类资金弥补，一类是结转结余资金和调入资金，另一类是债务收入，狭义的预算赤字是一般公共预算支出-（一般公共预算收入+结调资金），即一般债+国债新增限额。考虑到第二本账，我们将预算内的广义赤字定义为一般债+国债新增限额，加专项债+特别国债新增限额，将该数据比当年名义 GDP 为预算内广义赤字率。2015 年以来预算内广义赤字率总体逐年上升，除 2020 年为应对经济下行压力，加大了政府举债力度，此外，2022 年预算内赤字率有下降，但当年特定国有金融机构和专营机构上缴了 1.8 万亿的留存利润，如果考虑这部分 2022 年的预算内广义赤字率为 7.3%。但如果在此基础上考虑包含城投净融资的广义赤字率，2021-2023 年，由于土地财政收入滑，以及地方债务风险管控，城投净融资开始下降，因此考虑城投净融资的宽口径广义赤字率呈下滑趋势。

预计 2025 年的预算内广义赤字率将超过 2020 年，但考虑城投融资后广义赤字率不及2021 年。估算 2024 年和 2025 年的广义赤字率，假设 2024 和 2025 年新增一般债限额与 2024 年一致，2025 年专项债规模在 2023 年 3.8 万亿的基础上，加上 8000 亿元化债额度再加上 2 万亿的化债额度，城投债务自然增速分别为 8.3%、6.3%（2023 年同比10.3%），假设 2025 年赤字率 3.5%，名义 GDP 增速 5%，特别国债 3 万亿，则 2025 年预算内广义赤字率（不含城投融资）8.9%，将超过 2020 年的水平，而广义赤字率（含城投融资） 为 11.8%，高于 2022-2024 年，但低于 2021 年的水平。

1.4 债务偿还压力——专项债付息支出的缺口

我国政府债务压力更集中在地方层面，地方债到期本金近 9 成再融资滚续，利息必须用财政收入偿还，因此付息支出是更为直接的压力。伴随政府债务的积累，政府还本付息的压力逐渐增加，其中债务付息的压力更为直接。我国政府债务结构中地方债务占比较高，2023 年我国广义政府债务构成中，国债余额 30.0 万亿，地方债 40.7 万亿，城投债60.8 万亿，地方债和城投债加总，地方债务占全国 77%。2014 年 43 号文确定了“开正门，堵偏门”的思路后，地方政府的显性债务逐步扩张。地方债每年到期本金多通过发行再融资债滚续，2019 年以来地方债接续比都在 86%以上，而地方债的付息支出必须通过财政资金偿还，因此对于地方显性债务，付息支出是更为直接的压力。

政府法定债务收支、还本付息、发行费用全面纳入预算管理，一般债和普通国债纳入一般公共预算，专项债和特别国债纳入政府性基金预算。中央层面，普通国债利息支出体现为一般公共预算支出的中央政府债务付息支出（包含内债付息和外债付息），特别国债利息支出体现为中央特国债经营基金财务支出、抗疫特别国债财务基金支出，2023 年，中央付息支出合计 7673 亿元，在中央前两本账的支出中占比 22.1%，地方付息支出合计 1.2 万亿，在前两本账中占比 4.5%。

专项债的付息支出压力较大，专项债占地方政府性基金支出的比重接近 10%的警戒线。根据《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88 号），将政府债务风险事件划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级，其中Ⅳ级债务风险事件应急响应中，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出 10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。预计 2024 年一般债利息/地方一般公共预算支出为 2.8%，专项债利息/地方政府性基金支出为 9.3%，随着专项债余额的累计，如果政府性基金支出延续下滑，专项债付息支出占比或将突破 10%的警戒线。

专项债的还本付息来源应为专项债对应项目产生的政府性基金收入或专项债收入。根据财预〔2017〕89 号：指导地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。

在地方本级的政府性基金收入中，可以分为三类收入，土地出让收入、各类政府性基金收入、专项债务对应项目专项收入。土地出让收入以国有土地使用权出让金收入为主，除土储专项债和棚改专项债，其他专项债不直接产生土地出让收入；各类政府性基金收入包括车辆通行费、城市基础设施配套费收入、污水处理费等；专项债务对应项目专项收入反映地方政府专项债务对应项目形成、可用于偿付专项债务本息的经营收入，2023年包含以下 11 个子项，与政府性基金基本对应。

○海南省高等级公路车辆通行附加费专项债务对应项目专项收入

○国家电影事业发展专项资金专项债务对应项目专项收入

○国有土地使用权出让金专项债务对应项目专项收入

○农业土地开发资金专项债务对应项目专项收入

○大中型水库库区基金专项债务对应项目专项收入

○城市基础设施配套费专项债务对应项目专项收入

○小型水库移民扶助基金专项债务对应项目专项收入

○国家重大水利工程建设基金专项债务对应项目专项收入

○车辆通行费专项债务对应项目专项收入

○污水处理费专项债务对应项目专项收入

○其他政府性基金专项债务对应项目专项收入

不考虑棚改专项债和土储专项债，加总各类政府性基金收入+专项债务对应项目专项债收入，前者不包含土地出让相关收入、彩票公益金收入、彩票发行和销售机构业务收入，理论上为存续专项债项目直接产生收益的上限，除以当年年初和年末专项债平均余额，则为专项债项目产生收入的收益率上限，2019-2023 年，该收益率上限从 10.9%降至3.8%。由于地方债到期本金部分由财政资金偿还，从上述专项债项目收益中扣除当年还本金额，专项债收益的利息覆盖率从 2019 年的 8.6%降至 2023 年的 1.4%。即目前专项债项目本身产生的收入难以覆盖当年专项债的本息支出，随着新增专项债项目的收益率下降，专项债的还本付息越来越依赖土地出让收入。

2.读懂“财政四本账”

财政是国家治理的基础和重要支柱，也是国家宏观调控的重要手段之一，对国民经济运转举足轻重。政府“四本账”是理解财政管理制度的起点和基础，根据预算法，我国财政预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，简称“四本账”。下文将对四本账进行详细介绍，并分析近年来财政收支的主要变化。

从构成来看，“四本账”中一般公共预算规模最大，国有资本经营预算规模最小。一般公共预算，安排用于保障和改善民生，推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预算在财政“四本账”中规模最大，2023 年收入21.68 万亿元，支出 27.46 万亿元。政府性基金预算，是在一定期限内向特定对象征收收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。2023 年政府性基金收入 7.07 万亿元，支出 10.13 万亿元。国有资本经营预算，是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，2023 年收入为 6742 亿元，支出为 3346 亿元，在“四本账”中规模最小。社会保险基金预算，是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算，2023 年社会保险基金收入为 11.30 万亿元，支出 9.91 万亿元。

“四本账”虽然对应不同的用途，但存在互相调入调出的资金平衡机制。一般公共预算可以从政府性基金预算与国有资本经营预算调入资金；政府性基金预算在特殊情况下会从一般公共预算调入资金；社会保险基金预算可以接受来自一般公共预算和国有资本经营预算的财政补贴，但社会保险基金不能调出资金，即专款专用，只进不出。此外，考虑到跨年度的预算平衡，中央和地方都设置了预算稳定基金，在财政压力加大时期可以增大调出规模，保障财政收支平衡，预算稳定基金只能用于一般公共预算，来源于一般公共预算的结余资金，以及政府性基金预算的部分结转资金。

“四本账”中仅一般公共预算收入可列赤字，第一本账和第二本账的收支缺口通过发行地方债和国债弥补。“四本账”中仅一般公共预算可列赤字，一般公共预算收入加上结转结余、调入资金，与一般公共预算支出之差是狭义的预算赤字，由一般债和国债弥补；政府性基金收入不列赤字，但同样可发行特别国债和专项债弥补收支差额；国有资经营预算收大于支，盈余部分基本调入一般公共预算；社保基金独立核算，不可调出资金，可由一般公共预算和国有资本经营预算调入资金。

从央地收支结构来看，地方“第一本账”的收支缺口较大，依赖中央政府转移支付，“第二本账”和“第四本账”收支都集中在地方本级。一般公共预算收入在中央和地方的占比相对均衡，2023 年分别占比 46%和 54%，这主要取决于主要税种的央地分成比例，目前四大税种中，增值税央地五五分成，消费税属于中央，个人所得税央地六四分成，企业所得税除特定企业全部属于中央外，大部分企业央地六四分成。但地方的一般公共预算支出远大于中央，这源于分税制改革后事权和支出责任的改革较为缓慢，地方的收支平衡较为依赖转移支付；政府性基金收入和支出都集中在地方本级，2023 年分别占 94%和 95%，主要是因为政府性基金收入以国有土地使用权出让收入为主，而该收入全部归地方所有，中央不参与分成。国有资本经营预算规模地方略高于中央，2023 年地方收支占比分别为 67%和 56%。社会保险基金收入和支出基本来自地方本级。

3.一般公共预算

3.1 一般公共预算收入

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生，推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。2023 年全国一般公共预算收入共 21.7 万亿，其中税收收入占比 83.6%，非税收入占比 16.4%。

3.1.1 税收收入的分类

按照课税对象区分，税收可以分为 5 大税类 18 个税种，增值税、个人所得税、企业所得税和消费税是四大主要税种。货物和劳务税以商品和劳务的流转额为征税对象，在生产、销售、进口等流通环节征收和发挥调节作用，包括增值税、消费税和关税；所得税依据纳税人的所得征税，对生产经营者利润和个人纯收入发挥调节作用，包括个人所得税和企业所得税；财产税对各类动产和不动产课税，包括房产税、车船税、契税；资源税对占用自然资源课税，包括资源税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税；行为目的税对某些特定行为课税，包括环境保护税、印花税、城市维护建设税、车辆购置税、烟叶税、船舶吨税。其中增值税、个人所得税、企业所得税和消费税是四大主要税种，2023 年国内增值税、企业所得税、国内消费税和个人所得税分别占比 35%、21%、8%和 7%。

以税负能否转嫁为标准，税收可分为直接税与间接税，我国直接税占比较低，近年来有所提升。直接税由纳税人直接支付而难以转嫁税负，纳税主体也是税负实际承担者，如所得税和财产税；间接税纳税人能将税负转嫁给他人，通常是在商品和服务的生产、销售或消费环节征收的税种。本文将企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、车船税和车辆购置税 6 个税种视为直接税，增值税等其他 12 个税种视为间接税。直接税针对所得和财富征税，有利于调节收入及财富分配。从现有数据看，发达国家直接税比重较高，而发展中国家直接税比重通常较低。我国直接税占比较低，间接税占比较高，导致整体税制呈现一定程度的累退性，对改善收入分配贡献不足，但近年来直接税占比呈上升趋势，2010-2023 年，直接税占比从 29.5%提升至 36.4%。

按照税收征收权限和收入支配权限分类，可分为中央税、地方税和中央地方共享税。分税制根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，比如关税和消费税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，如增值税、企业所得税；将适合地方征管的税种划为地方税，如房产税、车船税、土地增值税、城镇土地使用税等。中央税、央地共享税由国家税务局负责征收管理，地方税由地方税务局负责征收管理。中央和地方的税收收入基本相当，2023 年，中央税收占比 53%，地方占比 47%。

分行业来看，第二产业和第三产业的税收收入约各占一半，其中制造业、批发零售、金融业、房地产业等行业规模较大。2022 年，第二产业、第三产业税收占比分别为 47%、53%，第一产业的税收占比很低。具体到行业来看，制造业税收 6.2 万亿，占比 36%，批发零售、金融业税收分别为 2.6 万亿、2.4 万亿，占比 15%、14%，此外，房地产业、采矿业的税收收入也在 1 万亿以上。

3.1.2 非税收入——逆周期调节财政收入

非税收入主要由国有资源(资产)有偿使用收入和专项收入构成。非税收入，是除税收和政府债务收入以外的财政收入，是由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务和准公共服务取得的财政资金。在一般公共预算中包括专项收入、行政事业性收费收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入等。从构成来看，2023 年，国有资源(资产)有偿使用收入 15054 亿元、专项收入 8078 亿元、行政事业性收费 4068亿元、罚没收入 3937 亿元、国有资本经营收入 1659 亿元，分别占比 42%、23%、11%、11%、5%。

税收增长承压时期，地方通常加大非税收入征收力度以平衡财政收支压力。一般公共预算收入以税收收入为主，由于宏观经济的波动、减税降费的实施，近年来税收增长并不稳定，税收增长承压时往往伴随非税收入发力，以平抑财政收入的波动。以近三年为例，2022 年税收同比增长-3.5%，非税同比达 24.4%，2023 年税收增长明显转正（8.7%），非税收入同比-3.7%，2024 年，税收增长乏力（累计同比-3.4%），非税收入同比相应再次提升（累计同比 25.4%）。非税收入的弹性主要来自国有资源(资产)有偿使用收入和国有资本经营收入。

国有资源(资产)有偿使用收入的增量源于加大力度盘活存量资产，预计可持续性有限。国有资源(资产)有偿使用收入行政区域内国家机关、事业单位及代政府进行国有资源有偿使用管理的其他组织利用国有资产、国有资源取得的处置、租赁、对外合作、对外服务、对外投资和担保等各类收入。2022 年 5 月 11 日，国务院常务会议提到“部署进一步盘活存量资产，拓宽社会投资渠道、扩大有效投资”，2024 年，3 月财政部在记者会上再次提到“通过安排财政资金、压减支出、盘活存量资产资源等方式逐步化解风险”，多地政策文件中出现“砸锅卖铁”的表述。对应 2022 年国有资源(资产)有偿使用收入同比达 45%，2023 年维持较大收入规模，同比增长 3%。

非税-国有资本经营收入规模波动较大，主要是安排特定机构在特殊年份集中上缴结存利润，是我国统筹财政资源、跨年度调节资金的惯例做法，例如 2019 年特定金融机构和央企上缴利润 6659 亿元，导致 2019 年该科目升至 7721 亿元，2022 年特定国有金融机构和专营机构上缴利润 16500 亿元，其中央行上缴了所有历史结存利润 1.13 万亿元，其他包括中投、中烟等，但当年集中上缴利润计入中央政府性基金收入中，因此 2022 年非税-国有资本经营收入规模相对较低。国有资源（资产）有偿使用收入从 2022 年开始明显增多，2022 年 5 月 19 日，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，2023 年“一揽子化债方案”出台以来，多个省份的相关文件中出现了“砸锅卖铁”的相关表述。

3.2 一般公共预算支出

一般公共预算支出主要用于保障和改善民生、推动经济和社会发展以及维持国家机构正常运转等。一般公共预算支出按照其主要用途可以划分为经济建设费类、社会文教费类、基本政府职能支出和其他支出。社会文教费类包括教育、社会保障、卫生健康、科技等民生支出，经济建设费类包括农林水、城乡社区、交通运输等支出，基本政府职能支出主要包括一般公共服务、国防、公共安全支出，其他支出类包括债务付息支出、债务发行费用支出等。

一般公共预算中社会文教类占比较高，且近年来占比持续提升。2023 年全国一般公共预算支出总量 27.5 万亿，其中教育支出（15.0%）、社会保障和就业支出（14.5%）、农林水利支出（8.7%）、卫生健康支出（8.2%）、城乡社区支出（7.5%）等占比较高。按照分类来看，一般公共支出中社会文教支出占比最高，2023 年占比 43.1%，此外经济建设类占比 29.0%、基本政府职能支出占比 23.0%。且社会文教支出近年来占比逐年提升，其中社会保障、卫生医疗增长较快，近 10 年均复合增速在 10%以上。

一般公共预算收入和支出存在很强的季节性，由于不同纳税人申报规则存在差异，部分增值税和企业所得税按季度申报缴纳，相应的纳税额集中在 1/4/7/10 月。而 5 月是上一年企业所得税汇算清缴截止时点，通常会形成净补缴，影响 5/6 月的企业所得税缴纳。而从支出端来看，季末为财政支出大月，3/6/9/12 月往往加大财政支出力度，12 月基本是财政支出最高的月份。这可能与政府代建工程项目通常按季度、年度结算，以及安排财政超收收入、财政支出“赶进度”有关。

4.政府性基金预算

4.1 政府性基金预算的收支构成

根据预算法的规定，政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定，在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公用事业的收支预算。从体量上来看，政府性基金预算为财政预算的第二大账。

政府性基金和政府性基金预算是两个概念，政府性基金主要从 20 世纪 80 年代开始设立，随着系列法律法规的出台管理逐步规范化，新预算法出台后正式纳入财政预算。我国政府性基金是在 20 世纪 80 年代特定条件下为建设重大公共事业等任务筹集经费设立的，早期对于政府性基金的管理权限没有明确规定，允许相关部门设立政府性基金来自筹经费，各类政府性基金采用的是自收自支的办法，财政部门基本不管，这导致政府性基金项目过多、收费过滥的问题，最多时接近 500 项。经实施多轮清理整顿，将基金数量基本固定在 20 项。而 2014 年的新预算法，则把政府性基金预算正式纳入全口径财政预算，成为“四本预算之一”，其编制、执行和调整更加规范透明化。

政府性基金收入中国有土地出让收入占 8 成。收入端，不考虑专项债收入和上年结转，政府性基金预算收入可以分为五类，包括国有土地出让、政府性基金、特别国债和专项债、其他部分。1）政府性基金收入中土地出让收入占比最高，2023 年全国政府性基金收入 7.07 万亿元，其中 5.66 万亿元为国有土地出使用权出让金收入，国有土地收益基金 1290 亿元，农业土地开发基金 70 亿元，三者构成了土地出让收入，合计占政府性基金收入的 82%。2）政府性基金收入中与政府性基金目录清单对应的收入有 18 项，合计占政府性基金收入的 11%，其中规模较大的有城市基础设施配套费“（1691 亿元）、彩票公益金（1519 亿元）和可再生能源电价附加费（1114 亿元）等。3）此外，特别国债基金收入、专项债项目收入和其他收入分别为 725 亿元、2253 亿元、1847 亿元，分别占比 1%、3%、3%，所占比重较低。专项债务对应项目专项收入，反映地方政府专项债务对应项目形成、可用于偿付专项债务本息的经营收入。

政府性基金支出与收入基本对应，2023 年以国有土地使用权出让金安排的支出、其他政府性基金支出为主。政府性基金预算的收支科目基本对应，2023 年政府性基金支出共10.13 万亿，其中国有土地使用权出让收入安排的支出 5.47 万亿，占比 54%，其次是其他政府性基金支出，2023 年为 3.54 万亿元，从收支科目的差异来看，可能主要用于专项债的项目投入。

土地出让收入中成本性支出约占 66%。土地出让收入安排的支出可以分为成本性支出和非成本性支出，成本性支出，包括征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等，这类支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本，通过土地出让收入予以回收，不能用于其他开支。一类为非成本性开支，从扣除成本性支出后的土地出让收益中安排，依法用于城市建设、农业农村、保障性安居工程三个方面，使城乡居民共享土地增值带来的收益。根据财政部此前公布的数据，2011、2012、2014 年平均成本性支出占土地出让收入约为 66%。由于土地出让收入实行全额“收支两条线”管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，因此，土地出让收入只有扣除成本补偿性费用后的土地出让收益，才是政府可用的财力。

土地出让收入对政府性基金收入的传导。不同渠道公布的土地出让收入具有一定差异，这种差异主要由时间因素和口径因素导致：从时间因素看，原国土资源部在 2010 年发布《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，明确土地出让成交后，必须要在10 个工作日签订出让合同并支付 20%的保证金，合同签订 1 个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，但最迟付款时间不得超过 1 年。部分区域也出台了从签约到付款时滞的细则文件，体现了地产因城施策的调控思路。从口径因素看，目前最常用的三种土地出让收入数据包括：招拍挂及协议出让的土地成交价款，第三方数据库（例如中指）的土地出让价款收入，以及政府性基金预算收入中的国有土地使用权出让收入。三者的数量关系如下：1）招拍挂及协议出让的土地出让成交价款需要约 3 个月左右后才能入库，成为入库的土地出让金；2）入库的土地出让金需要扣除国有土地收益基金、农业土地开发资金、教育资金和农田水利建设基金后计入土地出让价款收入口径；3）土地出让价款需要扣除缴纳的新增建设用地土地有偿使用费，并加回划拨土地收入、补缴的土地价款以及其他土地出让收入，最终计入国有土地使用权出让收入。

以上口径中，招拍挂及协议出让的土地出让成交价款为中债口径，国有土地使用权出让收入为常用的狭义土地出让收入，国有土地使用权出让收入+国有土地收益基金+农田土地开发资金收入为广义的土地出让收入。

4.2 土地市场降温对政府性基金收支的影响

2021 年以来，土地市场持续降温，政府性基金收入大幅降低。在 2021 年“土地财政”峰值时期，政府性基金收入 9.8 万亿，随着地产市场转向，土地市场降温，政府性基金收入规模逐年下降，2022-2023 年分别同比-20.5%、-9.2%，2023 年全国政府性基金收入已降至 7.1万亿，2024 年按全年累计增速（-12.2%）估计，预计 2024 年政府性基金收入约 6.2 万亿，较 2021 年下降 3.6 万亿。收入滑，导致支出削减，2022、2023、2024，政府性基金支出同比分别为-2.5%、-8.4%、0.2%，预计 2024 年较 2021 年支出降低 12315 亿元，同期收支差额扩大，政府性基金预算更加依赖专项债收入。

政府性基金收入的下滑基本都来自于土地出让收入，而其他政府性基金收入近年来相对稳定。拆分政府性基金收入端，国有土地出让收入是第二本账波动的主导因素，而以政府性基金产生的收入变化不大，基本维持在 1 万亿附近。一方面是由于国有土地出让收入绝对规模较大，另一方面是新预算法实施以来，多次对政府性基金实施清理整顿，政府性基金预算管理规范化，政府性基金预算科目逐步稳定。

5.国有资本经营预算

国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字。

国有资本经营收入在四本账中规模最小，主要来自国有独资企业、参控股企业的利润上缴。国有资本经营收入在财政四本账中规模最小，2023 年 6742 亿元，在四本账中占比1.7%。国有资本经营收入包括利润收入，股利、股息收入，产权转让收入、清算收入等，其中利润收入和股利、股息收入是最主要的构成部分，2012-2023 年合计占比在 70%-90%左右。利润收入反映国有独资企业按规定上缴国家的利润，而股利、股息收入则是国有参控股企业的国有股份上缴的股利、股息收入。分行业来看，2023 年，烟草、石油石化上缴的利润超过 500 亿元，投资服务 383 亿元，此外电力、煤炭、电信、建筑施工等行业的利润上缴规模也较大。

中央独资国有企业税后利润的收取比例分为五类执行，地方参照中央标准和相关文件自行决定，各地省属国有独资企业目前普遍以 30%为上缴标准。目前国有独资企业应交利润收取比例分为五类，第一类为烟草企业，收取比例 25%；第二类为石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，收取比例 20%，第三类为钢铁、机械、贸易、建材、农林牧渔等一般竞争型企业，收取比例 15%；第四类为转制科研院所、中央文化企业、中央部门所属企业、军工企业等，收取比例 10%；第五类为政策性企业，中国储备粮管理集团有限公司、符合小型微型企业规定标准的国有独资企业，免交当年应交利润。而各地国有独资企业上缴比例参照中央标准和相关文件，由地方政府自行决定。其中山东省规定省属国有独资企业、企业化管理事业单位按照不低于 30%的比例上缴利润收入，金融企业、资源类企业上缴比例不低于 35%。上缴比例最高的为广东省，规定投资运营类企业上缴比例为 50%、其他企业为 30%；江苏、浙江、山西等省上缴比例均设定为 30%。

支出端，2023 年国有资本经营收入约一半用于国有企业相关开支，一半调入一般公共预算收入。2023 年国有资本经营支出共 6887 亿元，用于国有企业的相关开支 3346 亿元，占比 48.6%，包括国有企业资本金注入 29.2%、国有企业政策性补贴 11.7%、解决历史遗留问题 2.8%等。收支盈余部分基本调入一般公共预算，近年来调出比例逐年上升，2023 年调出 49.9%。剩余 1.6%结转下年支出。

6.社会保险基金预算

社会保险基金是为了保障公民在年老、患病、工伤、失业、生育时获得必要帮助，由国家法律确定制度框架，并依法强制实施，由用人单位和个人分别按照缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的，用于社会保险待遇支出的专项资金。

社会保险基金包括五大类：基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金，其中养老保险分为企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险，医疗保险分为职工基本医疗保险、城乡居民医疗保险，医疗保险基金和生育保险基金 2019 年后合并实施，因此目前社会保险基金包含七类。

各项社会保险基金独立运行，统筹部分实行现收现付制，通过预算实现各项基金收支平衡。除医疗保险基金和生育保险基金合并实施，各项社会保险基金均单独核算，不能相互调剂和挤占，因此各项社会保险基金、各个社会保险基金都应当做到收支平衡。收支平衡主要是对实行现收现付制的社会保险基金提出的。我国职工基本医疗保险统筹部分、工伤保险、失业保险和生育保险都实行现收现付制，当期收入用于当期支出。职工基本养老保险实行部分积累制，统筹部分实行现收现付，需要做到收支平衡，而个人账户部分实行积累制度，不用于当期支付，而是储蓄式积累，待参保人达到退休年龄后按月发放给参保人本人。

社会保险基金收入主要由保险费收入、财政补贴和利息收入组成。2023 年社会保险基金收入共 10.99 万亿，其中保险费收入为 8.34 万亿，财政补贴 2.43 万亿，利息收入 2220亿元。而剔除财政补贴后，社会保险基金收不抵支，2021-2023 年均存在 1.3-1.5 万亿左右的缺口；分基金类别看，企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、机关事业单位基本养老保险基金、居民基本医疗保险基金占比较高，分别为 47%、20%、15%、9%。

2023 年社保基金收支缺口 1.3 万亿，依靠当年 2.4 万亿财政补贴覆盖缺口。由于社会保险基金社会统筹部分实行现收现付制，当期收入用于当期支出，剔除财政补贴后，社会保险基金收不抵支。2023 年，社保基金收入（保险费收入+利息收入）和社保基金支出的缺口为 1.3 万亿，社保基金的财政补贴为 2.4 万亿，即社保收支缺口依赖财政补贴实现收支平衡。2018 年以来社保基金的收支缺口明显扩大，2021-2023 年均存在 1.3-1.5万亿左右的缺口，财政补贴都在 2 万亿以上。随着我国老龄化、少子化的程度加深，人口抚养比上升，我国社会保险基金收支结构将面临挑战。

社会保险基金支出主要用于各类基本养老保险基金和基本医疗保险基金。2023 年社会保险基金支出用于企业职工基本养老保险基金（47.5%）、城镇职工基本医疗保险基金（17.9%）、机关事业单位基本养老保险基金“（16.7%）、居民基本医疗保险基金“（10.6%）、城乡居民基本养老保险基金“（4.6%）、失业保险基金“（1.5%）、工伤保险基金“（1.2%）。

风险提示：

政策变化超预期风险：如果财政政策超预期调整，财政收支可能超预期转向。

统计口径存在误差风险：数据统计口径可能存在误差，导致对财政状况的判断存在偏差。

经济基本面超预期改善风险:如果经济基本面的改善超出预期，可能会改善财政状况和影响财政政策力度。

数据滞后风险:由于数据收集和处理的时间差，可能影响对财政现状和趋势的分析。